近年来，珠海加快推进土地整改，力图通过一场持久的硬仗，将土地利用效能提起来。图为珠海中心城区。南方日报记者 钱文攀 摄

　　

　　珠海大道南侧即将崛起一座新型产业孵化园区。南方日报记者 钱文攀 摄

　　今年6月25日是第30个全国土地日。不久前，珠海印发了《珠海市新型产业用地（M0）管理暂行办法（试行）》（下称《办法》）等一系列与产业用地息息相关的文件，以破解用地难题。

　　产业用地转型升级，是当下城市在土地资源节约集约利用、产业更新换代、城市空间布局调整等因素驱动下，进一步支持新型产业发展，加快产业转型升级、推动高质量发展的重要举措。

　　围绕产业用地，珠海近年来加快推进土地整改，力图通过一场持久的硬仗，走出用地“怪圈”，将土地利用效能提起来。然而，这一场“持久战”应如何适时转变策略？旧的“战术”又是否能满足新的需求？这些命题，值得珠海土地改革者们思考。

　　●何丽苑 梁涵

　　困 境

　　土地利用陷入走不出的“怪圈”

　　作为经济特区，珠海的土地管理制度曾是全国学习的样本。1988年，珠海在全国率先实施土地管理制度改革“五个统一”，即统一规划、统一征用、统一开发、统一管理、统一有偿出让，推动土地资源管理和利用规范化、制度化、市场化，通过体制机制创新将土地资源盘活。

　　不过，作为全省面积最小地级市，缺地是珠海的一大痛处。官方数据显示，2018年珠海土地面积为173645.79公顷，其中建设用地面积为52552.87公顷，占比30.26%。

　　一边是土地资源的紧张稀缺，另一边却有不少的土地正闲置“晒太阳”。

　　根据广东省土地市场动态监测与监管系统显示，珠海目前仍有“批而未供”用地20.98平方公里，其中产业用地（工业仓储）5.12平方公里；“供而未用”闲置用地42.76平方公里，其中产业用地（工业仓储）10.27平方公里。

　　除了“缺地”“用地紧张”，由于地价连年上涨，市场曾经不乏开发商买地后“捂地”“囤地”的情况。积弊之下，珠海的土地利用陷入走不出的“怪圈”。一方面，企业在喊土地报批难，项目无法落地；另一方面，土地资源“批而未供”或“供而未用”问题却仍然明显，闲置用地依然不少。

　　与此同时，产业用地利用效益不高的问题，也亟须解决。业内人士指出，珠海要实现产业土地的整理与提升，仍面临不少挑战。如何强化土地资源要素保障，实现土地提质增效，提升发展空间，是摆在珠海产业发展面前的一道必答题。

　　以工业园区为例，本月召开的珠海两会上，珠海市政协委员、市发展改革局副局长陈依兰提出，目前珠海各个工业园区的产业比较杂乱无序，没有形成一个统一的格局。

　　“可以通过集约化再使用二次开发获得相应的土地资源。”她建议，全市统筹，调配资源，分批次推出产业发展用地，要兼顾到各工业园区的发展方向。而靠近居民区、商业区、行政办公区域的工业园区，该调整的就调整、该迁移的就迁移。

　　行 动

　　打一场土地整改的持久硬仗

　　“经现场核查，你公司至今未对上述国有建设用地动工开发，已闲置满一年，根据《珠海市闲置土地处置办法》第二十二条第（二）项的规定，我局决定无偿收回你公司上述333333.33平方米国有建设用地使用权。”这是最近珠海市自然资源局开出的一份《收回国有建设用地使用权决定书》。

　　根据上述决定书，新兴重工（珠海）科技发展有限公司于2015年7月27日依法取得了位于珠海市富山工业园雷蛛北片区七星大道南侧一宗用地使用权，然而至决定书发出日，该宗地仍未动工，因此用地被依法收回。

　　事实上，为了扭转闲置“晒太阳”土地存量大的不利局面，珠海在近几年陆续展开了一系列整改行动。

　　早在2018年，原珠海市国土资源局就发布《珠海市人民政府关于进一步加强建设项目用地开竣工监管处置的若干意见》，明确指出要认真落实建设用地开、竣工申报制度，防止土地闲置。《珠海市已供未用土地专项整治行动方案》也相继出台，全力开展“已供未用”闲置土地整治工作。

　　而严抓土地闲置，不过是珠海近年来加强土地资源有效配置的其中一项举措。几年来，珠海从顶层设计着手，出台了不少政策文件，理顺供地用地机制。

　　整治“批而未供”用地，也是其中一项重要举措。珠海市自然资源局相关负责人介绍，2015年至2019年期间，珠海共处置30.37平方公里“批而未供”用地，年均处置6.1平方公里，其中产业用地（工业仓储）3.93平方公里，年均处置0.78平方公里产业用地。

　　与此同时，珠海着力降低企业“拿地”成本，协助项目落地。

　　2019年，珠海出台《珠海市人民政府关于印发珠海市国有建设用地地价管理规定的通知》明确，对属于广东优先发展且用地集约的制造业项目、以出让方式取得的工业、仓储用地增加建设面积超出容积率1.0部分的，不计收地价。今年1月至5月，该项政策已累计降低了企业用地费用约10.10亿元，受惠项目共9个。

　　大力推进“工改工”“工改产”，严格控制“工改商”，严格限制“工改居”，则是珠海在城市更新方面的魄力。

　　梳理发现，近年来，珠海重点推动中心城区旧工业转型升级，探索推进多样化改造类型，适当给予容积率奖励和降低用地成本扶持等；修改完善经营性用地出让计划，合理调整供地节奏和用地结构；保障涉澳项目用地，盘活现有空间支持澳企发展……

　　如今，凭借粤港澳大湾区城市的融合发展，经济社会的快速发展，珠海实施的系列“土地战”取得了不少“看得见，摸得着”的成效。

　　追 问

　　如何让新型产业用地效能提上去？

　　粤港澳合作的深化为珠海发展高端服务业、高科技产业提供了良好的机遇和条件，对珠海市土地利用布局和土地利用效益也产生积极影响。而珠海要如何利用好这个重大机遇，满足集约用地和产业可持续发展需求？

　　把目光放在珠海大道南侧、广生村东侧，一片近9万平方米的用地上，未来即将崛起一座新型产业孵化园区。

　　这是去年12月12日，珠海市出让的一宗产新型产业用地。宗地最终由珠海正方产业开发运营有限公司以2.63亿元竞得。按照要求，该宗地准入产业类别为软件和信息技术服务业，投资强度不小于25257元/平方米，投资总额不小于22亿元。

　　“项目以产城融合为核心理念，规划以总部办公及新型产业用房为主，并辅以产业、生活及政务等配套服务。未来，项目将遵循香洲区‘1+2+1’主导产业发展方向，着力培育总部经济、工业互联网、健康科技等战略性新兴产业，通过技术、资金及产业服务支撑，形成头部企业引领、中小科技企业聚集的粤港澳大湾区标杆级的国际化产业园区。”珠海正方城市建设投资有限公司副董事长范显锋介绍。

　　这是珠海新型产业用地提升使用效能的一个方向。在粤港澳大湾区的发展定位下，优化城市产业结构，支持产业发展，促进产业升级，成为每个城市发展的任务与方向。

　　早在2016年，原珠海市国土局就对《珠海市国有建设用地使用权出让年限管理规定》进行了修订，新增了“新型产业用地”类型，指的是融合与生产紧密相关的研发、孵化、试验、创意、软件、信息、动漫、无污染生产等创新型产业功能以及相关配套设施用地，最高出让年限为50年。

　　今年5月13日，珠海印发《珠海市新型产业用地（M0）管理暂行办法（试行）》，主要从资格准入认定、用地管理、规划管理、不动产登记与分割转让管理、履约管理等方面进一步规范新型产业用地(M0)管理。

　　“《办法》为减轻企业成本压力，允许产业用房总建筑面积50%分割转让的基础上，进一步增加建筑物分割转让面积，允许生活服务设施用房大于项目总建筑面积15%的部分进行分割转让。”珠海市自然资源局相关负责人介绍。

　　同时，《办法》允许项目配建中小学、幼儿园等公共服务设施，配建设施不计收土地价款，并鼓励企业合理利用地下空间、建筑物架空层建设配套设施，以促进产城融合，为新型产业提供人才服务。

　　“新型产业用地管理政策为企业提供强有力的产业和生活配套保障，更有利于‘头部企业’及科技创新企业的引进。此外，新用地管理政策进一步提高产业空间利用水平，满足集约用地和产业可持续发展需求。”范显锋认为。

　　“相对传统工业用地，新型产业用地容积率在3.0至5.0之间，大幅提高了土地利用效率。同时，新型产业用地允许更丰富的用地类型，且土地在满足特定条件下可分割登记、转让，更利于提升土地配置效能。”戴德梁行分析师对此也表示认同。

　　破 题

　　探索“产业定制地”供地新模式

　　伴随《办法》的施行，一系列配套细则也将陆续出台。

　　据介绍，目前珠海市自然资源局已起草《新型产业用地（M0）地价管理实施细则》，同时正在研究制定《新型产业用地（M0）选址准入一张图及管理细则》，将结合工业用地控制线划定工作，统筹平衡新型产业用地（M0）规模。珠海市不动产登记中心也已起草《新型产业用地（M0）项目不动产登记实施细则》，正在征求各相关单位意见。

　　一个值得注意的背景是，在《新型产业用地（M0）地价管理实施细则》出台前，珠海去年已印发《加强科技企业孵化器用地管理意见（试行）的通知》。珠海市自然资源局方面称，前者是在后者基础上，对珠海新型产业用地政策的进一步完善。

　　无论是新型产业用地，抑或是孵化器用地管理办法的出台，均为理顺职能、压实责任、完善机制，加快产业转型升级。然而，未来随着珠海产业提档升级进入关键时刻，统一的标准化产业用地政策，是否足够满足日新月异的个性化项目需求？

　　一位长期研究全国城市供地模式的观察人士表示，纵观全国，不少城市均开始尝试“以地招商”的创新模式。创新供地模式成为城市产业向深度、高端转型的有力保障。

　　该观察人士举例称，苏州今年初根据项目自身生产与研发结合的特点，经过资源规划部门积极与属地政府对接沟通，在政策允许的范围内，探索出了工业（标准厂房）与工业（研发）用地混合出让的供地模式，成功以多用途复合利用的模式供应产业用地，实现“产业定制地”，从而让目标项目顺利落地，值得珠海借鉴。

　　“新出台的新型产业用地政策，以明确的招商引资方向，集中为技术型科研项目服务，确实可大大提高空间利用率。未来，新型产业用地（M0）项目，也将推动城市更新领域工作，从生态、空间、文化、视觉环境等方面提高土地效能。”深圳市国策房地产土地估价有限公司珠海分公司注册房地产估价师、注册资产评估师叶智谦称，创新产业供地模式，在珠海也有大量工作可以探索实施。

　　在他看来，无论是标准统一的产业用地政策，还是个性化的“产业定制地”，珠海下一步要提高产业用地价值，吸引新型产业进驻，还应严格监管开发主体和入驻企业的生产经营活动，特别是配套商务或住宅用地物业用房管理，让配套设施切实服务于生产经营，而不被擅自转售；其次，部门应进一步谋求行业上下游产业链资源的有机融合，利用城市土地空间，打造优质的行业生态圈。